摘要：政府流程再造是企业流程再造理论在公共管理领域的应用，是利用信息技术来革新基于专业化分工的传统分隔式管理模式，实现以公众服务为导向、以技术利用为支撑、以效率提升为目标的改革措施。政府流程再造中大数据的利用不仅在于利用大数据技术来整合政务信息，实现行政组织结构和业务流程再造，提升部门内部和跨部门的运作效率；更为重要的意义在于以数据开放、数据共享和数据决策的大数据思维重塑行政管理理念，通过对海量数据的深度挖掘与多维剖析，主动识别公众需求和发觉社会热点，基于顾客导向革新服务流程、整合服务内容，提升政府电子化治理能力。
关键词：大数据；流程再造；电子政务
一、研究缘起：数字治理能力的现代化
政府治理体系和治理能力现代化是中国政府“善治”（good governance）的内在要求，而政府电子治理能力现代化是信息化时代赋予政府治理能力的新内涵。政府流程再造是强调以信息技术来革新基于专业化分工和官僚制的分割式管理模式，提升政府电子治理能力的改革工具。人类社会进入一个信息爆炸和技术日新月异的大数据时代，“互联网+”和“大数据×”成为引领政治、经济和社会等领域变革的利器。大数据作为一种提升政府数字治理能力的工具成为西方国家抢占政府信息化高地的战略选择。美国奥巴马政府发布了“大数据研究和发展倡议”，旨在提高从庞杂、海量的数据中提取观点与知识的能力；英国政府更是利用大数据的观念和技术来打破公共部门之间的藩篱，降低行政成本。[1]2015年8月，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》，明确了国家大数据的建设任务和政策机制，建立数据强国。因此，如何利用大数据来推进公共管理深化改革是当下落实“数据强国”、提升中国政府电子治理能力的关键。而如何将大数据思维和大数据技术运用到政府流程再造中，以提升行政效率和公共服务水平是一个值得探讨的话题。作为政府治理函数的重要变量，大数据在政府治理过程中发挥“大数据×”的功效。[2]大数据之于政府流程再造的“乘数效应”不仅体现为以大数据技术来全面整合公共部门信息资源、推进政务资源共享，实现行政组织结构、业务流程的再造；更为重要的意义在于秉承大数据思维强调的主动服务、开放共享、整合服务和数据决策的理念，通过对海量数据的深度挖掘与多维剖析，主动识别公众服务需求，以顾客为导向，利用大数据技术打通政府组织的层级、职能和运作程序，提供“纵向到底”和“横向到边”的无缝隙服务。
二、大数据环境下政府流程再造的分析框架
随着社交网络技术、物联网、云计算和云储存等技术的兴起和发展，人类社会进入大数据时代，大数据成为学术界、工商业界甚至政府密切关注的热门话题。学术界围绕大数据的背景、内涵、特征和大数据技术等开展研究，如《Nature》在2008年9月推出了“Big Data”专刊，计算机社区联盟于同年12月刊发报告《大数据计算：商业，科学和社会的革命性突破》，阐述在数据驱动背景下解决大数据问题所需的技术以及面临的一些挑战；[3]2011年《Science》推出关于数据处理的专刊“Dealing with data”。[4]工商业界则重在推进大数据产业发展，形成大数据新业态，如塔吉特、亚马逊等公司利用大数据技术分析网站用户的搜索行为、浏览行为和购买行为，挖掘用户的行为偏好和习惯，主动向用户推介服务和产品，构建基于大数据的营销模式，推进商业模式创新。政府则将大数据作为提升政府信息化水平和国家治理能力的战略选择，如奥巴马政府的“大数据研究和发展倡议”。大数据作为一种思维方式和技术力量对经济、社会和国家治理的革新力量已经显现出来。正如麦肯锡研究所预测的那样：“大数据将成为全世界下一个创新、竞争和生产率提高的前沿”。[5]维克托·迈尔-舍恩伯格和肯尼思·库克耶在大数据旗舰作《大数据时代》中也反复强调：“大数据是人们获得新认知、创造新价值的源泉；大数据还是改变市场、组织机构以及政府与公民关系的方法，强调以大数据技术为基础的新思维和新方法”。[6]
政府流程再造（Government Process Reengineering）是将企业流程再造的理论与方法牵引和移植到公共管理改革中来，是企业流程再造工具从工商管理领域扩展到公共管理领域，是人类由工业社会走向网络信息化社会的时代要求，对政府部门管理流程进行根本性的重新设计、从而使得公共部门在行政成本、公共服务和公共产品的质量、公共支出的效率等具有可量化标准方面取得巨大改善，最终达到政府流程的剧烈性改变。在信息技术力量的支持和驱动下，政府流程再造的逻辑表现为行政管理理念革新、行政组织结构重组和行政业务流程再造。政府流程再造并不是简单的、单纯的网络信息技术解决方案，而是以顾客和流程为中心的人文因素和以网络信息技术为主的技术性因素双重作用的结果。[7]相对于传统的分部门、分环节管理模式，政府流程再造具有以下三个方面鲜明特征：第一，以公众为导向。顾客导向是新公共管理运动中一种革命性管理理念，流程设计要以方便公众获取服务为出发点，公共服务要从“以部门为主”的管制走向“以公众为主”的服务；第二，以技术为支撑。信息技术为政府流程再造的实现提供了基础，这种基础性作用主要表现为改善了部门之间资源融合共享和让政府与公民沟通更为便利；第三，以效率为目标。通过政府流程的“根本性的再思考”和“彻底性的重新设计”，推进部门虚拟整合、减除不必要的支付，再造了一个具有“企业家精神”的政府。