我国政府数据开放顶层设计研究

在英国《信息自由法》2012年修订版中明确指出,如果人们被授权使用某个数据集,可以对这些数据格式的可用性提出要求;在该法的第11、19、45和84条中专门就开放数据集的议题增加了新条款,以规范政府数据开放行为。这里的“数据集”即以电子形式存在的包含“事实(factual)信息”的“信息集合(collection)”,“事实信息”不包括经过分析或解读的产品(数学计算除外),也不包括官方统计结果,而是仍然处于未被组织和调整的或者尚未在物理上发生改变的状态,即原始数据。2012年英国《开放数据白皮书:释放潜能》中规定数据是“被假定为事实的定性或定量的陈述或数字,但不是分析和解读的产物”,信息是“对数据进行总结、解读或陈述以获取(其中)含义的过程的产物”。《英国政府许可框架(UK Government Licensing Framework)》(2014版)对如何利用和再利用公共部门信息资源提供了一个政策框架。该框架要求英国政府承诺对社会开放公共部门信息。所谓“信息”包括所有受到版权和数据库权保护的,由政府和公共部门收集或生产的,并按照《信息自由法》等法律规定发布的信息,也包括之前没有发布过的数据集等,形式上包括数据、公共部门网站上的文本、年度报告、统计、图表、图形、图像和软件等,范围则从空间和气候数据、健康和犯罪记录到各种照片,甚至还包括由公共部门开发的开源软件和代码。《开放数据白皮书》则指出,信息就是对数据进行总结、解读或表示以获得意义的过程的产物,而《信息自由法》是请求获取数据的主要机制。

加拿大《开放政府指令》鼓励积极地和持续地公开政府信息,被看做是对该国《信息管理政策》的支持。《指令》提出了开放数据和开放信息两个概念,前者指结构化的数据,后者指非结构化的文档和多媒体素材等。在开放数据体系构建过程中,加拿大注重开放数据、信息公开、开放对话三个方面的机制建设和协同工作。首先,开放数据需要明确哪些数据可以开放,及其开放的方式,同时明确数据交换机制;其次,将开放数据与信息公开进行衔接并整合,政府公开信息为开放数据和开放政府提供支撑;最后,建立良好的开放政府对话机制,强调政府、企业、公民及其他社会组织之间的良性互动。在开放政府建设过程中,数据可用性是开放政府的核心内容,即保证真实、完整、有效、可用的高质量数据;信息整合是对已有信息进行充分整合,消除部门间的信息流通障碍;技术应用是充分利用已有的大数据、云计算等技术,为开放政府建设提供技术支持;公众参与则强调政府与公众之间的充分互动,便于政府能够及时调整,以提供有效的公共服务。

印度在2005年通过了《信息权法案》,规定包括联邦内阁会议记录在内的政府信息都必须予以公开。该法案将“信息”定义为任何形式呈现的任何材料,特别指出其中包括电子数据等。不过该法案并未能促成大规模的数据共享以及保证政府数据的可机读性。多数专家认为,印度开放数据政策是对政府信息公开的延伸,后者包含前者,前者是对后者的细化。

(四)司法仲裁与政府内部绩效评估推进机制

发达国家在数据开放方面都建立有司法仲裁机制,确保数据开放遵守国家相关法律,保护个人隐私。各部门数据开放的实施情况和实际效果,都有专门的政府部门进行评估,实现有效的监督。

美国强调数据的开放必须与国家安全、法律执行、个人隐私保护等方面达成平衡,即开放政府数据应是在遵守《信息自由法》第9条“信息公开豁免条款”的前提下进行。美国司法部下设信息政策办公室(OIP),专门负责监督政府部门制定信息政策与开放政府数据,并负责监测《信息自由法》的执行情况,确保政府部门遵守并实施《关于信息自由法的总统备忘录》和总检察长发布的《信息自由法准则》。但是OIP只有指导性职能,相关司法仲裁还是依照诉讼制度依相应案件性质执行相应程序。在绩效评估方面,联邦首席绩效官(CPO)与PMC一同建立了“开放数据跨部门优先目标”(Open Data Cross-Agency Priority (CAP) Goal),作为各部门执行开放数据政策的最低标准,用于跟踪开放数据政策的实施情况,促进从开放政府数据中获取价值。纽约市政府数据开放网站对数据的发布和使用情况做了非常详细和精确的统计反馈。